Die Regulierung probt bei digitalen Innovationen den Spagat
Regulierung bereitet neue Regeln für digitale Finanzdienstleistungen vor
Weltweit agierende Technologie- und Internetkonzerne streben mit innovativen Finanzdienstleistungen auf einen Markt, der sich rasant entwickelt. Die technologiegetriebenen Geschäftsmodelle stellen die europäischen Aufsichtsbehörden vor Herausforderungen. Einerseits wollen sie den Einsatz digitaler Innovationen im Finanzbereich fördern. Zu diesem Zweck haben mehrere EU-Behörden Initiativen gestartet. Andererseits sorgen sie sich um den Verbraucherschutz und um die Risiken, die global vernetzte Plattformen und neue digitale Produkte für den Finanzsektor möglicherweise bedeuten.
Risiken technologischer Innovationen
Bisher ist der Marktanteil der großen Technologieunternehmen, wie z.B. Google, Amazon oder Microsoft, im Bereich der Finanzdienstleistungen vergleichsweise klein. Und er macht nur einen kleinen Teil ihrer Gesamttätigkeit aus. Entsprechend ihrer großen Nutzerbasis haben sie aber das Potenzial, ihre Anteile bei Finanzdienstleistungen zu erweitern und unter Umständen systemrelevant zu werden. Darüber hinaus sind einige Big Techs nicht nur eng miteinander verflochten, sondern sie erbringen auch Services für klassische Finanzinstitute, etwa die Datenspeicherung über Cloud-Services.
Aufgrund der global und eng miteinander verwobenen Aktivitäten greifen die bisherigen aufsichtsrechtlichen Instrumente augenscheinlich zu kurz. Das lässt sich aus Hinweisen der Bank für Internationalen Zahlungsverkehr (BIZ) schließen: Sie hat darauf hingewiesen, dass die Mechanismen bislang auf einzelne Unternehmen oder spezifische Aktivitäten ausgelegt seien. Das reiche nicht aus, um die Komplexität, mit der die technologischen Innovationen den Finanzsektor aufmischen, zu erfassen und die davon ausgehenden Risiken zu managen. Neue Ansätze sollen nach Ansicht der BIZ unternehmens- wie tätigkeitsbezogen sein. Zentral sei außerdem eine globale Zusammenarbeit bei der Regulierung. Denn digitale Angebote kennen keine Landesgrenzen.
Die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) prüft, ob Big-Tech-Unternehmen einer besonderen Aufsicht unterliegen sollen. Es gilt unter anderem zu beurteilen, ob die Abhängigkeit der Finanzunternehmen von Dritten, insbesondere Technologieunternehmen, neue Risiken erzeugt, die vom bisherigen Regulierungsrahmen nicht erfasst werden. Ein weiterer Punkt ist die allmähliche Auflösung der finanzwirtschaftlichen Wertschöpfungskette: Banken entwickeln sich zunehmend zu Plattformanbietern, die anderen Akteuren, zum Beispiel Versicherungen, Zugang zu ihrer Kundschaft und deren Daten eröffnen.
Übergreifende Regeln in der EU
Am Ende des Denkprozesses auf europäischer Ebene wird wahrscheinlich eine grenzüberschreitende, ganzheitliche Regulierung der Marktakteure stehen. Diese würde dann innerhalb der EU greifen. Die Regeln wären auf die Geschäftsmodelle der Unternehmen zugeschnitten. Erfasst würden auch Plattformen. Sie agieren erfahrungsgemäß in vielen Ländern, vermarkten Finanzservices unterschiedlicher Firmen oder eröffnen der jeweiligen Kundschaft den Zugang dazu. Außerdem kombinieren sie meistens mehrere Technologien wie Blockchain und Künstliche Intelligenz (KI).
In Ansätzen sind die neuen EU-Vorgaben schon erkennbar. Für Unternehmen der Finanzdienstleistungsbranche, die beispielsweise KI anbieten oder nutzen, soll eine EU-Verordnung für Künstliche Intelligenz gelten. Sie sieht unter anderem vor, den Einsatz von KI bei Bonitätsbewertungen strenger zu reglementieren. Ein Verbot ist für KI-Systeme vorgesehen, die unterschwellige Techniken jenseits des Bewusstseins von Personen beeinflussen. Bestimmte Dialogsysteme wie Chatbots sollen begrenzten Anforderungen unterliegen.
Mut zu Innovationen machen statt bremsen
Als Antwort auf die technologischen Umbrüche im Finanzsektor hat die EU in den vergangenen Jahren auch Initiativen auf den Weg gebracht, um Innovationen voranzubringen. Dazu gehören sogenannte „Innovation Hubs“ und „Regulatory Sandboxes“. In diesen „Sandkästen“ können neu gegründete FinTechs Technologien, Produkte und Dienstleistungen ausprobieren, die nur bedingt in bestehende Rechtsrahmen passen. Getestet wird unter realen Bedingungen unter Aufsicht einer Regulierungsbehörde.
In Deutschland existiert noch kein solches Reallabor. Die Bundesregierung hat aber beschlossen, den Weg für diese Testräume zu ebnen. Das Paket zur Bürokratieerleichterung vom April 2021 sieht vor, jedes neue Gesetz auf die Möglichkeit eines Reallabors hin zu prüfen. Als Rechtsgrundlage dient eine Experimentierklausel. Sie wird in die Gesetze aufgenommen. Mit ihrer Hilfe lassen sich nicht nur neue Produkte und Geschäftsmodelle erproben, sondern auch auf rechtliche Risiken und weiteren Regulierungsbedarf abklopfen.
Im Unterschied zu Regulatory Sandboxes gehören Innovation Hubs zu den etablierten Instrumenten der Innovationsförderung. Diese Zentren geben neuen Marktteilnehmern und FinTechs Informationen zur Konformität innovativer Produkte und Geschäftsmodelle mit Regulierungs- und weiteren Vorgaben. In Deutschland unterstützt zudem die BaFin innovative Marktakteure.
Ein Hauptaugenmerk in Bezug auf Innovationen dürfte sowohl von neuen Anbietern als auch den Aufsichtsbehörden weiterhin auf dem Schutz von Daten und Verbraucher:innen liegen. Anfang Juni 2021 hat die EU-Kommission Rahmenbedingungen für eine europäische digitale Identitätskarte vorgeschlagen. Mit ihr sollen alle EU-Bürger:innen ihre Identität digital nachweisen und elektronische Dokumente digital teilen können. Die in der digitalen Identitätskarte gespeicherten Informationen würden auch Unternehmen bei der Kundenkontrolle im Rahmen ihrer Pflichten zur Bekämpfung der Geldwäsche helfen. Die Verwendung der digitalen ID bleibe aber weiterhin im Ermessen der Verbraucher:innen.
